¿Un Senado representativo de los territorios, con composición parlamentaria, o un Senado técnico, instrumental, para gestionar los asuntos comunes del conjunto del Estado, autonómico o federal, al estilo de los Consejos Federales?
El Senado actual, en su instauración moderna por la Ley de la Reforma Política de 1976, y reproducido por la Constitución en su esencia, justifica su existencia como Cámara de Segunda Lectura, a modo de semi-tutelaje del Congreso, aunque este tenga la última palabra. Se trata de una treta institucional para paralizar, o retrase sine die cualquier ley del Congreso que no pareciera bien a la mayoría del Senado que, muy convenientemente por el art.69 de CE, otorga una sobre representación a las provincias de la España interior, las agrarias (en 1976 y ahora también), que depende mucho de las subvenciones estatales entonces, y ahora de la Unión Europea. Y que tiene un perfil netamente conservador aunque coyunturalmente su voto pueda alternar de un partido a otro.
El caso es que, ahora, no encontramos ante la posibilidad técnica de impulsar una reforma constitucional que transforme el Senado en cámara territorial, modificando el título 69 de la CE. Y puede impulsarse la reforma de la estructura territorial del estado hacia un Estado Federal posibilitando, además, una solución estable a la cuestión de Catalunya.
Y ahí se plantea un debate interesante y, en mi opinión, nada banal porque se trata de calificar la naturaleza de las naciones, nacionalidades y regiones que se dan en España, lo que exige tener elaborada teoría y filosofía política solvente con que iluminar la propuesta de la futura reforma territorial y su traslación al Senado.
Constitucionalistas de prestigio sostiene punto de opinión distintos respecto la tipología de un futuro Senado como cámara territorial.
El doctor en Derecho Constitucional Manuel Martínez Sospedra[1] y otros, como Punset Blanco, critican el modelo de Senado parlamentario porque el procedimiento de elección no es substancialmente distinto al que se utiliza para el Congreso, es decir la circunscripción provincial, aunque sí en cuanto a la representación de los electores, que se diseñó de forma arbitraria para que la España conservadora estuviera sobrerrepresentada en relación a la España periférica. De modo que la cuarta parte de la población elige al 60 por ciento de los escaños provinciales y la mayoría de la Cámara, en tanto que el 60 por ciento de la población apenas elige un cuarto de la representación provincial. El inadecuado diseño del Senado, en cuanto a su representatividad, sin entrar en otras como la filosofía de ser cámara de segunda lectura o su funcionalidad, es suficiente para corroborar la convicción de que la naturaleza de una reforma del Senado tiene que pasar por cambios sustanciales en los criterios y mecanismos de representación y elegibilidad de los escaños.
La inadecuada representatividad del Senado, el sudoku irresuelto, ha provocado que prosperara la propuesta de otros constitucionalista, como Eliseo Aja, que es partidario de un Senado a la alemana, donde los senadores sean elegidos por los gobiernos autonómicos y que, como en el modelo de los Lander, tengan mandato imperativo de votar en bloque (es decir, no podrían darse votos contradictorios entre los senadores de la misma autonomía) sin ser nombrados personalmente, sino en relación a su función específica y temporal; por lo tanto, intercambiables en relación a la naturaleza de las cuestiones a debatir. Eso es, los senadores elegidos por los gobiernos regionales lo serían mientras duraran los debates en temas de su especialización; una vez terminados, cumplida la tarea de defensa de las posiciones de la región en aquéllos, la representación de la Comunidad Autónoma pasarían a otros, elegidos senadores, para la defensa de otras proposiciones específicas. De seguirse este modelo, estaríamos ante cuotas de representación, adscritas por Comunidad Autónoma, ocupadas por técnicos en tal o cual materia, siendo, este propuesto Senado, una suerte de comisión interregional.
La crítica que le hace Enoch Albertí Rovira[2] es, entre otras, que la nueva institución, Consejo Federal, se convertiría en una especie de mancomunidad de Comunidades Autónomas (Op. Cit. Pág. 45), dándose la paradoja que el Senado, siendo cámara de segunda lectura, y en casos concretos de primera lectura, sería gobernada desde las Comunidades Autónomas y, por tanto, se daría la paradoja que el gobierno del Estado estaría fiscalizado por los autonómicos, gobernado desde las Comunidades Autónomas. Esta injerencia de poderes se daría con frecuencia en un Senado de naturaleza colegiada; además, del riesgo de multiplicar por diecisiete la problemática que soportamos cada dos por tres entre los partidos mayoritarios, cuando se trata de ponerse de acuerdo en nombramientos institucionales como las actuales cuotas para, entre otros, el Tribunal Constitucional.
En el mismo número de la revista Foro, dedicado a “La Reforma Constitucional del Senado”[3] se recoge la opinión del profesor en Derecho Constitucional, Juan José Ruiz, que critica el artículo de E. Aja, apuntando que ante situaciones electorales de mayorías mayoritarias, en que no tuvieran cabida las minorías, la elegibilidad del Senado por la Comunidades Autónomas agravaría más la marginación de las opciones políticas minoritarias, lo que a este entender no sería argumento porque está sabido que ante una nueva composición del Senado las formaciones políticas se reconfigurarían en función de la nueva elegibilidad escaños. Por otro lado, aquí estamos ante una propuesta reformista que afectaría a la ley electoral, con distritos electorales más grande que favorecerían a las minorías, y con un sistema ágil de recuperación de los restos electorales, una vez aplicada la ley d’Hondt que se debería mantener.
Mi opinión
Pienso que debemos partir de una realidad objetiva, es que España, la España multinacional, no tiene nada que ver con el modelo alemán al que parece que apuntan los que están por una reforma del Senado en sentido federal. Alemania es un estado uninacional, sin ninguna duda de reivindicación nacional entre sus Lander, más allá de las lógicas diferencias socioeconómicas y culturales, en sentido antropológico, de su historia como reinos y principados independientes o semiindependientes, hasta su unificación confederal y luego federal, desde 1870. Por eso, para España, el Senado apropiado debe ser el de tipo parlamentario. No el parlamentario de origen británico, que fue modelo tradicional, sino norteamericano en que se representan los Estados de la unión. Pero resulta que cada una de los posibles “estados federados” tienen una idiosincrasia muy distinta, ni siquiera las actuales comunidades autónomas son equiparables desde una consideración histórica, cultural o económica, por lo que su representación en un Senado territorial no puede ser igualatoria, sino atendiendo a una proporcionalidad de población, básicamente, pero también de extensión, riqueza o producto interior bruto, dispersión de población, envejecimiento,…Es decir, unos criterios que deberían tenerse en cuenta para asignar el número de senadores por Estados Federados versus, ahora, Comunidades Autónomas. Tengo elaborado el esbozo de todo esto.
La otra cuestión obvia es identificar los territorios que podrían constituirse en “estados federados”, y allí se abre la polémica. Si todos los entes federados deben tener las mismas competencias, es decir homogeneidad federal o no. Y, en el primero de los casos, ¿cómo pueden tener la misma consideración en volumen y capacidad legislativa y de autofinanciación territorios complejos y solventes, convencionalmente solventes (pues referirse a autosuficiencia en un mundo globalizado e interrelacionado resulta una futilidad) que otros, uniprovinciales o muy dependientes de las transferencias financieras del estado central?
Y en el segundo caso, ¿cómo lidiar con la sensación de agravio comparativo por parte de aquellas comunidades autónomas que se verían capidisminuidas si su nuevo estatus competencial fuera inferior, o de índole no homologable con las otras?
El cambio de paradigma, pues el acceso al estado federal implica una revolución en las relaciones territoriales, es de difícil cocina cuando el patio político dibuja un enfrentamiento radical entre quienes no quieren mover nada y que, en el fondo, volverían al estad preconstitucional, y quienes pensamos que España tiene que cerrar con urgencia el enfrentamiento secular entre las principales naciones históricas y el gobierno central, dando una solución definitiva al contencioso histórico que ha estalló, en Euskadi con el Plan Ibarretxe, y ahora con el independentismo catalán y el Procés.
Lo veo así,
Pienso en la posibilidad, cierta según puedo deducir, de un proceso de cambio constitucional en dos fases. La primera enfocada a resolver la cuestión de Catalunya y, en una segunda, extender la reforma federal al resto del Estado. Se trataría tomar de modelo el momento preconstitucional cuando el gobierno de Suárez, previo a la redacción de la Constitución, instauró la Generalitat dando a Catalunya una realidad institucional, antes de que la propia Constitución instaurara el modelo autonómico. Y, como ocurrió en aquel periodo, abrir un espacio temporal a fin de proyectar un modelo federal completo.
Aquí, en este escrito, me importa trasladar la reflexión en torno a estas dos cuestiones: Que el Senado tiene que ser de tipo parlamentario y de que la transformación del Estado en federal debería de realizarse en dos fases, primero resolver el tema de Catalunya y luego el modelo completo para el Estado.
[1]Martínez Sospedra, M (1990)”La reforma del Senado” Valencia. Fundación Univ. San Pablo-CEU pp.20
[2]Aja Fernández, Eliseo; Albertí Rovira, E y Ruiz Ruiz, J. J. (2005) “La reforma constitucional del Senado” Madrid. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.
[3] “La Reforma Constitucional del Senado”. Revista Foro, Madrid. 2005. Número 4.
http://www.cepc.gob.es/docs/doc_publicaciones/coleccion_foro4.pdf?sfvrsn=4
